关于县级地区生活垃圾焚烧处理设施建设的解析

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党的二十大报告明确提出要“加强生态环境保护，提升环境基础设施建设水平”。城镇生活垃圾焚烧处理设施是我国环境基础设施建设的集中代表和重要体现，经过“十三五”、“十四五”的大力建设，大部分城市生活垃圾焚烧处理设施已满足需求，并取得了很好的成效。目前县级地区生活垃圾焚烧处理设施建设成为补齐环境基础设施短板的重要一环，也是改善人居环境建设美好生活家园的重要阵地。近日，国家发展改革委会同生态环境部等部门联合印发了《关于加强县级地区生活垃圾焚烧处理设施建设的指导意见》（发改环资〔2022〕1746号）（以下简称《指导意见》）。笔者多年从事生活垃圾焚烧发电项目咨询服务，结合《指导意见》，谈几点有关县级地区生活垃圾焚烧处理设施建设的看法。

一、县级地区垃圾分类重在因地制宜

《指导意见》要求到2025年，全国县级地区基本形成与经济社会发展相适应的生活垃圾分类和处理体系，到2030年全国县级地区生活垃圾分类设施供给能力和水平进一步提高，垃圾分类体系得到健全和完善。业务实践中，笔者遇到很多地方主管部门对垃圾分类持观望态度，当然这与地方财力有关，也与分类效果有关。《指导意见》出台后，县域垃圾面临的不是要不要分类的问题，而是如何结合当地的自然条件、经济水平、生活习惯、收运配套能力、处置末端设施进行因地制宜地分类，提高分类的效果和可持续性。

二、合理确定建设规模是关键

《指导意见》要求强化县级地区生活垃圾焚烧处理设施项目的评估论证，合理确定设施规模，避免超处理需求盲目建设项目。实践中，不少项目存在超规模建设问题，造成产能相对过剩。对企业而言，垃圾量供应不足，影响收益，对政府而言，垃圾量低于基本供应量，需要多支付垃圾处理补贴费，也造成了财政资源的浪费。因此在新建县级生活垃圾焚烧发电处理设施时，对人口变化、垃圾增长趋势进行科学预测，合理论证项目建设规模，是一件非常重要而严谨的工作，一定要科学决策。

三、共建共享以满足规模经济要求

我国幅员广阔、人口分布差异较大，中西部及东北地区30-60万人口的县或县级市比比皆是。这些地区人口规模小、不具备单独建设的条件，邻近几县合建垃圾焚烧处理设施尤为必要。在咨询实践中，我们常遇到的问题是这类项目沟通协调机制不畅，两个或多个县级政府之间属于平级关系、互不隶属，在垃圾供应、垃圾处理费支付、处理费纳入中长期规划、生态环境补偿费支付等方面缺乏有效约束和协调机制。往往需要共同的上级政府给予必要的支持和协调，最好是在地级市层面建立共建项目的协调工作流程机制，理顺问题、做到有章可循。《指导意见》对此关切进行了回应，明确要求各地方人民政府加强统筹协调，健全工作机制，明确共建共享要求，协调推动相关项目落地。

四、科学开展综合协同处置

《指导意见》鼓励固废综合协同处置，在具备条件的县级地区推广建设静脉产业园。县级地区垃圾总量少、品类全，平行建设各类垃圾终端处置设施投资大、经济性差。建议以生活垃圾焚烧发电设施为中心，协同处理餐厨垃圾、厨余垃圾、污泥垃圾。在建设前进行顶层设计、整体规划，一次性投资建设，即可节省项目审批周期又能有效节省项目建设投资和运营成本。同时也增强了企业抵御风险的能力、降低政府垃圾处理费的支出。有条件的地区也可将餐厨/厨余垃圾的收运纳入项目中，确保垃圾“应收尽收、应运尽运、应处尽处”，实现集约化和规模化效应。

五、多元化经营降低对财政的过度依赖

《2021年生物质发电项目建设工作方案》启动中央和地方按一定比例分担电价补贴机制，后续每年将动态增加地方承担比例，直到增量项目补贴全部由地方承担。这无疑增加了地方财政的压力，同时也对垃圾焚烧发电企业开展余热利用、热力供应等多元化经营提出了紧迫要求。对于新建生活垃圾焚烧处理设施的县级地区，在项目选址时应综合考虑焚烧项目的余热利用和热力供应，增加收入，减少对政府财政补贴的过度依赖。对于已投运的垃圾焚烧设施，政府应鼓励企业利用现有设施开展多元化经营，拓展经营渠道，建立对新增收入的共享分配机制。

六、有效监管促进项目目标的落实

目前生活垃圾焚烧设施已进入“运营时代”，由于县级生活垃圾焚烧设施规模普遍较小，指标稳定性差、达标排放难度更大，因此做好焚烧设施的运行监管尤为必要。但是监管工作需结合地方财政实力，多种方式开展。有条件的地区可以依托信息化监管平台进行驻场监管，并结合定期的专家组评估核查和绩效评价进行设施的全流程日常监管。财政紧张的地区，可以监管结果为导向，结合定期的污染排放物检测、专家组核查、绩效评价、运行状况综合评估，开展设施运行监管。

七、可靠可用的小型化垃圾处理设施是支撑

《指导意见》安排发改、住建部门对小型焚烧设施进行技术研发攻关，重点突破100吨级、200吨级小型垃圾焚烧装备，可见对小型化垃圾处理设备的重视已经上升至国家层面。近年来小型化垃圾处理设施与技术持续成为行业热点，各研究机构、业内企业积极参与其中，热气化技术、高温裂解发电技术等层出不穷。笔者在接触过程中有几点感受：1、100吨/日以下的处理设施最好不要碰，不是因为技术问题，而是环保投入不足、达标排放成问题。2、规模不经济问题，要通过实现技术迭代升级、降低运维成本，从而降低吨垃圾的处理费用，否则无法确保设施的持续稳定运行。3、小型化垃圾处理设施更要努力实施多元化经营、增加收入来源，避免过度依赖财政补贴。

八、填埋处理设施仍然是西部地区的可选项

我国的西藏、青海、新疆、内蒙古、甘肃等地地域辽阔、人口密度低、转运距离长、运输成本太高，再加上这些地区经济实力普遍比较弱，采用集中式焚烧处理垃圾，经济性差，财政也无法承受。例如内蒙古赤峰地区，乡与乡之间就有100多公里，而且沿途很少有居民居住，这样的地方建垃圾焚烧厂是很大的浪费，完全可以通过无害化填埋方式进行垃圾处理。《指导意见》对于此类不适宜采用垃圾焚烧方式进行处置的地区，要求因地制宜地选择填埋方式。这也是《指导意见》“接地气”的表现。

《指导意见》出台后，全国各地、业内各界反响很大，给与高度评价和肯定，已成为县级地区建设垃圾处理设施的纲领性文件。作为一家在垃圾焚烧领域从业二十年且具有央企身份的咨询机构，对于落实《指导意见》充满信心，更是一种沉甸甸责任感和使命感，我们将与业内各界携手共同把县级地区垃圾处理设施建设好。