探索水资源价格改革路径！细数价改那些事儿

来源：E20供水圈层

今年5月，国家发改委印发《关于“十四五”时期深化价格机制改革行动方案的通知》（发改价格〔2021〕689号）（以下简称“〔2021〕689号文”），引起广泛热议，不少业内人士认为新一轮价格改革的东风已来。本文系统解构水资源价格改革的推进情况和未来趋势，希望为供水行业从业者提供参考。

今年5月，国家发改委印发《关于“十四五”时期深化价格机制改革行动方案的通知》（发改价格〔2021〕689号）（以下简称“〔2021〕689号文”），引起广泛热议，不少业内人士认为新一轮价格改革的东风已来。本文系统解构水资源价格改革的推进情况和未来趋势，希望为供水行业从业者提供参考。

 “创新完善水利工程供水价格形成机制”

当城市就近的水源不能满足城市发展的总用水量需求时，远距离调水甚至跨流域调水的出现带来的成本增加，就逐渐演变形成“水利工程供水价格”。据《2019年全国75个城市(地区)水价专题报告》，水利工程供水价格作为城市水价“大四元”结构之一，在水价体系前端扮演不可或缺的重要角色。因为水利工程供水价格主要由发改部门和水利部门管理，而城镇供水价格和污水处理费主要由发改部门、住建部门或水务部门负责，因此两套价格体系几乎一直是相对独立运转的系统。此次顶层设计，将水利工程供水价格机制纳入水资源价格改革当中，展现了价格管理的系统性思维，从宏观层面更有利于促进水资源科学高效配置。此外，今年4月习近平总书记在推进南水北调后续工程高质量发展座谈会上也强调，“在全面加强节水、强化水资源刚性约束的前提下，统筹加强需求和供给管理。”价格正是对需求和供给管理最有效的调节方式之一。

现在水利工程供水价格的政策依据主要是2004年国家发改委和水利部发布的《水利工程供水价格管理办法》和2006年发布的《水利工程供水定价成本监审办法》。与城镇供水价格机制相比，水利工程供水价格的制定原则更加明确地体现了“优质优价”，以及根据市场供求关系的变化适时调整。不过随着时代的变迁，管理办法和成本监审办法的一些科目和标准已不能及时反映行业的现状水平，需要不断修订完善，补充新的考虑因素和维度。

另外，〔2021〕689号文也着重强调了建立健全与投融资体制相适应的水利工程水价形成机制，这也与深化水利投融资体制改革、扩大市场化融资规模的方向相呼应。更多关于这一话题的论述将在后续系列解读中展开。

E20供水研究中心预判，随着“十四五”期间诸多重点引水工程建设的推进(南水北调东线一期北延应急供水工程、引江济淮、滇中引水、珠江三角洲水资源配置工程等)以及对水安全保障的重视进一步加强，水利工程供水价格机制将不断发展、健全，逐渐趋于成熟、完善，有望成为未来五年各受水地区水价改革工作的焦点和热点。

“鼓励探索建立城镇供水上下游价格联动机制”

价格联动机制指下游产品价格因受上游产品价格变动的影响而涨跌趋向一致的价格调整制度。具体到城镇供水价格体系里来说，终端供水价格(下游价格)受原水费、水资源费、电费、税费等一些刚性成本和购入成本的影响，“同时间”、“同方向”地对终端价格进行调整，不用举行价格听证会，有助于及时疏导价格矛盾，反映上下游价格关系。值得注意的是，价格联动机制并不能随意延展边界，例如有些影响因子表征的是企业经营管理成本的变化，那么就不适用价格联动机制，仍需进行成本监审并举行听证会。目前在广东省的一些地市建立了较好的供水上下游价格联动机制，如深圳、东莞、佛山等地。

当然，如果不能及时捋顺上下游价格关系，也会给链条上的每个环节带来较大的困扰，甚至是负面影响。在华北某城市，供水环节被切割得比较多，因前端的水利工程供水价格一直在倒挂，没有合理反映到终端价格上，近年来财政补贴难以为继，加上时间积累使水价问题变得更加繁杂。

“结合计划用水与定额用水管理方式有序推进城镇非居民用水超定额累进加价制度”

当前，我国对非居民用水户的水费计算方式主要有三种：一是无分级计费。无论非居民用水户的用水量是多少，水费均按单价和用水总量的乘积计算。二是超计划加价收费。即按照非居民用水户以往的生产情况预先核算出一个用水周期内的计划用水量，周期末将非居民用户的实际用水量与计划量作对比，超过计划量的部分执行更高的水价。三是超定额累进加价收费。超定额累进加价收费制度以定额管理为核心，按照行业细分用水定额标准实施。

虽然超定额累进加价制度在管理的精细度上相较于前两种方式有明显的提升，但当前在各地推进和落地的情况并不理想。首要的原因是确立分行业的用水定额标准是项“大工程”、更是“精细活”，需要大量精准的用水数据作为基础条件。通常对于用水定额的核定方法有定额法和统计法，前者通过单位标准定额和非居民用水户被考核的指标数量（如产量、车间数量、床位数、开工天数等）的乘积进行核定，适用于已有用水定额标准的行业、用水结构相对稳定、具备考核条件的用水户；倘若不具备这些条件，则以用户前三年的平均用水量作为定额的划分依据，也就是统计法。即便如此，在实际推进过程中也会遇到一些问题，如果新建的工厂既没有过往用水量信息，又不具备定额考核条件，应如何确定定额？

因此，在当前的实现条件下，〔2021〕689号文的用词也较之前的文件变得更加缓和，需要结合计划用水与定额用水管理方式，评估两者之间的异同和差距，通过开展试点、筛选优先行业等方式，逐步推进超定额累进加价管理制度的实操落地。这也将成为“十四五”期间深化城镇供水价格改革当中非常重要的内容。

聚焦供水价格动态调整机制、价格联动机制、价格激励与成本激励、水价监测预警等问题，笔者特别采用一问一答的形式对文件进行系统解读：

Q1：动态调整和价格联动是不是同一回事?全国各地进展如何?

A：动态调整或者联动是当前健全水价机制最重要的突破口之一。因为调价进行成本核定时，只注重弥补历史成本，可以缓解过去发生的困境，却无法预料和包含未来可能出现的变动。动态调整或联动机制的建立，可以使终端用户供水价格与关联因素相协调，有利于及时疏导价格矛盾，同时尽量不留调价时间差，实现下游价格直接与上游价格挂钩。

动态调整和价格联动所指代的含义不完全相同，某些语境下也有重叠。国家的政策文件并没有明确指出动态调整和价格联动所包含的范畴，给各地的探索创新留出了充足的空间。

在河北、福建、广州等地的政策文件中，动态调整大多围绕调价的启动程序或调价周期，设置某些基准条件。比如当供水成本变动幅度超过20%，或调整周期不超过3年(5年)，或净资产利润率低于调价核定值的50%时，在这些基准条件之上，综合评估成本水平、节水需求、物价上涨指数、用户承受能力等多方面因素决定是否启动调价。

价格联动则更加具体，指供水价格和其影响因素之间的关联调整，出于简化定价程序、提高行政效率的原则，可以省去听证会。目前仅在供水价格和水资源费的联动上有比较成熟的地方实践，如成都、厦门、深圳、东莞、佛山等城市。当水资源费发生变化时，水价在原有的价格标准上根据联动计算公式进行相应调整，联动公式通常需要考虑的因素有：水资源费调整幅度、自用水率、产销差率、税率等。未来，也可以探索将水价与CPI、税费、电费等实行联动的方式，及时反映供水成本的变化，理顺供水价格上下游关系。

E20水价改革中心也十分期望能看到有更多的城市对“动态调整”和“价格联动”给出更加丰富、兼具延展力和实操性的诠释。

Q2：“健全激励提升供水质量的价格形成”、“逐步引入成本激励机制”，所谓的“激励”到底指什么?

A：如前文所述，受限于当前的供水价格调整只弥补已经发生的历史成本，不少城市一直在重复亏损—调价—很快又亏损—再申请调价的路径，企业缺乏支撑未来发展的动力源泉，供水水质和服务水平难以得到更优质的保障，容易陷入低质低价的恶性循环，急需深化改革水价形成机制，打破公众、政府、供水企业三方都不满意的局面。

“建立激励提升供水质量的价格形成”的说法首次明确出现在〔2018〕943号文，对于水价机制而言是一个十分重要的突破。换言之，水价的调整不能一板一眼地完全按照同一个标尺来衡量，而应该根据科学合理的考核标准和激励制度来实施，否则不利于调动企业提高水质、管理水平和服务水平的积极性。

刚性成本和购入成本一类的适用于联动机制，那么对于跟企业经营管理水平相关的成本、能体现水质差别和服务结果差异的可变动成本，是适宜通过激励方式进入价格的。

河北省在《关于建立健全水价调整补偿机制的意见》(冀政发〔2016〕51号)中提出将建立政府奖补与供水企业挖潜增效降耗挂钩机制。“凡实现降耗增效目标的供水企业，按一定比例给予奖补;未实现降耗增效目标的供水企业，减少或不予奖补。”具体挖潜降耗增效的指标涉及漏损率、可变成本费用(人力成本、管理费用、财务费用、销售费用)等。同时也要求供水企业设置分年度的降损目标和成本控制目标。

不难发现，供水价格管理的核心在于成本，而激励机制的必要条件也围绕着成本展开，因此需要各地或者第三方建立一套更加科学健全的成本评估机制，识别成本的落后水平、合理水平和先进水平，强化成本约束理念，以鼓励供水企业加强精细化管理、降低企业成本、提升运营绩效。在成本管理方面，福建、上海等地进行了有力的探索和尝试。

2016年，福建省住建厅印发《福建省城市供水行业成本控制标准(试行)》，既为行业主管部门对供水企业开展监督管理提供了有效的指导标准，又可作为对供水企业进行成本监审和补偿补贴的参考依据;2020年，上海市三部门联合印发《上海市供水企业成本规制管理办法》，对供水企业成本费用开支内容、标准、范围进行更细致的规定和限制，增强了供水定价成本的科学性、合理性和公正性。

Q3：“健全价格监测预警制度”怎么拆解实现?

A：日常需要建立供水价格构成要素监测体系，可以月度为颗粒度，及时、准确掌握一个或几个周期内自来水供水量、不同类别用户的用水量、主要原材料、动力电价、供水成本、资产负债率的变化，了解水价与CPI、地区生产总值、人均可支配收入之间的关系，明确节水效果、供水投入产出与用户满意度、中长期城市发展目标之间的差距，全面掌握供水事业动向，为供水价格机制的完善和动态调整机制的健全提供详实、严谨的数据基石。

在价格监测和分析的基础之上，还可尝试探索建立供水价格预警体系，推动形成基于供水价格关键构成要素的“监测-预警-(评估)-调整”机制，对可能发生的价格情况及时预警、快速应对。例如当供水经营成本、通货膨胀率等多要素的波动程度满足一定条件或达到预警线水平时，触发水价评估程序，从而及时缓解价格矛盾，理顺水价问题。

7月21日-23日，“2021(第六届)供水高峰论坛”将在上海举办，论坛以“高质量引领未来”为主题，为期三天，将通过主题演讲、热点对话、展览演示、案例呈现、参观考察等多种形式，精心设置六大环节，一场闭门夜话，两个重磅研究成果发布，为行业呈现一场供水行业的思想盛宴。